元朝建立后,在我国历史上第一次将蒙古地区与中原地区统一为国家政权的行政管理中。元世祖忽必烈借鉴宋、辽、金朝的治理国家经验,在中原地区实行文制,采用汉法,建立了各项政治制度,在全国实行了行省管理制度。行省下辖路、府、州、县四级行政建制,实行中央政府与地方政府分权制。元朝首创的行省制,为秦、汉、隋、唐、宋等历朝历代所未有,开创了我国建立行政省制之先列,也为明、清朝建立行省制度奠定了基础。
元朝实行行省制度后,首先在朝廷中设立了中书省(易称尚书省),总管全国行政事务。派往各地执行政务的官员,称为行中书省事。行中书省简称行省,逐渐固定成为官府和行政区划,一直沿用下来。朝廷的中书省直接管辖黄河以北、太行山东西两侧的地区,称为腹里。当时在全国各地设置了11个行省,行省下辖路、府、州、县四级行政建制,府的统属关系不定,或直属于省,或直属于路。行省也可在一些地区设置宣慰司,由宣慰司管州、县。在一些民族地区还设置招讨司、安抚司或宣慰司。在维兀儿地区设置都护府。同时元朝对蒙古贵族实行投下分封制度。一些国家的行政辖区,同时也是蒙古部落的投下领地,形成行政结构的二重性质。
各行省所拥有的权力很大,“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事,无不领之”(《元史.百官制》)。如“元代设福建平海等处行中书省,徙治泉州,并设澎湖巡检司,管辖澎台事务。”“元朝初年,忽必烈设云南行中书省,用回回人赛典赤.瞻思丁为平章政事,设署置官,安定社会、发展经济、繁荣文化、滇地大治。”
据有关资料介绍,这11个行省与所辖路是:1、中书省—大都路;2、辽阳行省— 辽阳路;3、云南行省—中庆路;4、岭北行省—和林路;5、甘肃行省— 甘肃路;6、陕西行省—秦元路;7、河南江北行省—汴梁路;8、江浙行省—杭州路;9、江西行省—龙兴路;10、湖广行省—武昌路;11、四川行省—成都路。另外还有征东行省—高丽、宣政院属地—西藏、察合台王封地—陕西、甘肃和新疆一带。
元代内蒙古地区分属于中书省、陕西行省、甘肃行省和辽阳行省。大部分属中书省直辖的腹里,其中有诸王的封地、上都路和兴和路,部分地区属于辽阳行中书省、陕西行中书省、甘肃行中书省及河东山西西道宣慰司管辖。管辖上都路、应昌路、全宁路、兴和路、大同路、德宁路、净州路、集宁路、兀剌海路、亦集乃路、宁昌路、大宁路等。
元朝初年,虽然实行民族岐视政策,把各民族分为四等:一等为蒙古族,二等为色目人,三等为汉人,四等为南人(南宋归顺过来的汉族)。但在官吏的任命上,元世祖忽必烈宣布“以蒙古人充各路达鲁花赤,汉人充总管,回回人充同知,永为官制。”(《元史.世祖本纪》)也就是说,元朝政府规定,在各行省与路的官员配备上实行:蒙古人任达鲁花赤即镇守总兵,主掌兵权,设宣慰使司都元帅府;汉人充总管,任行政长官,管理行政事务;回回人任财赋总管,管理财政钱税等事务。这样做法,既便于掌控政局,又可以利用各民族人员的特长,实行共同参与管理国家大事。在官员的安排上,中统元年(1260年)任命的十路宣抚使中,有回族二人,汉化很深的女真人、畏兀儿各一人,汉族六人;在燕京设立的中书省四名长官中仅一名蒙古人,三名汉族,僚佐百余人中绝大多数为汉族。中统二年(1261年)调补的中书省长官十五人中蒙古人四人,回族一名,汉族十名。
在全国设八个宣慰使司都元帅府,分别镇守各地。元朝还于岭南设置了广西两江道宣慰司、海北海南道宣慰司,屯田垦植,修路置驿。
忽必烈有十个儿子和六个女儿,在他称帝后都予以封王封侯。如封其三儿子忙哥剌为安西王,镇守西北地区,设察罕脑儿宣慰使司都元帅府,驻京兆(今陕西西安),是全国八个宣慰使司都元帅府之一。
关于路,仅以元上都路为例,“上都路,中统元年,为开平府。至元五年,升上都路总管府。十八年升上都留守司,兼行本路总管府事 。户四万一千十二,口一十一万八千一十一。领院一、县一、府一、州四。州领三县。府领三县、二州,州领六县。”具体是:“院一警巡院;县一开平县;府一顺宁府,领三县、二州。三县:宣德、龙门、宣平;二州:宝安州、蔚州;州四:兴州、松州、桓州、云州。兴州属上都路。领二县。兴安、宜兴。”“ 桓州和松州,桓州在今内蒙古境内的正蓝旗黑城子牧场,松州在今赤峰市红山区西八家古城。上都下属的隆兴府 ,1267年(至元四年)升格为隆兴府,1312年(皇庆元年)改称为兴和路,城址在今河北省张北县境内,下属有一州四县,其中宝昌州城址在今河北省张北县九连城境内,城址北面的地方属太仆寺旗管辖。威宁县城址即今兴和县台基庙古城。”
行省的建立,加强了全国的行政管理,促进了国家的社会与经济发展与文化繁荣。元朝立国后不杀功臣,不兴文字狱,容许各种学派并存,使经济生产得以恢复,文化艺术得到繁荣与发展。